第四期：習(xí)近平法治思想中的法治建設(shè)規(guī)劃理論

作者：楊宗科（西北政法大學(xué)校長、習(xí)近平法治思想研究中心主任）

來源：《中國司法》2021年第11期

　　習(xí)近平法治思想是順應(yīng)實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局應(yīng)運(yùn)而生的法治思想，它從歷史與現(xiàn)實相貫通、國內(nèi)與國際相關(guān)聯(lián)、理論和實踐相結(jié)合的角度，深刻回答了中國特色社會主義進(jìn)入新時代為什么實行全面依法治國以及怎樣實行全面依法治國等重大問題，其理論精髓和核心要義主要表現(xiàn)為“十一個堅持”。其中，注重運(yùn)用法治建設(shè)規(guī)劃引領(lǐng)法治中國建設(shè)理論意義重大。

　　一、高度重視法治建設(shè)規(guī)劃問題

　　黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視運(yùn)用法治規(guī)劃引領(lǐng)法治中國建設(shè)。2014年10月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，是我們黨和國家歷史上第一個關(guān)于法治中國建設(shè)頂層設(shè)計的綱領(lǐng)性文件，提出了堅持走中國特色社會主義法治道路、建設(shè)中國特色社會主義法治體系、為建設(shè)法治中國而奮斗的戰(zhàn)略目標(biāo)，部署了推進(jìn)全面依法治國的180多項重要改革舉措。習(xí)近平總書記在全會的重要講話中要求立法、法治政府建設(shè)等法治工作要“找準(zhǔn)工作著力點”，貫徹落實黨中央關(guān)于全面依法治國的一系列部署。2014年12月15日，十二屆全國人大常委會第三十六次委員長會議決定，根據(jù)黨的十八屆四中全會精神修改完善十二屆全國人大常委會五年立法規(guī)劃。2015年，由中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》也以規(guī)劃綱要的形式貫徹落實黨的十八屆四中全會精神。

　　黨的十九大以后，習(xí)近平總書記明確提出并且親自部署制定法治建設(shè)規(guī)劃。2018年8月24日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第一次會議上提出了做好全面依法治國的七項重點工作，其中第一項就是“研究制定法治中國建設(shè)規(guī)劃”。2019年2月25日，在中央全面依法治國委員會第二次會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要“完善法治建設(shè)規(guī)劃”，強(qiáng)調(diào)了制定法治中國建設(shè)規(guī)劃的重要性。2020年2月5日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上表示：“我們要不斷完善頂層設(shè)計，不斷創(chuàng)新和深化依法治國實踐”，并對制定和完善法治中國建設(shè)規(guī)劃提出了進(jìn)一步的要求。

　　二、關(guān)于法治建設(shè)規(guī)劃理論的核心要義

　　習(xí)近平總書記關(guān)于法治建設(shè)規(guī)劃的論述內(nèi)容豐富，內(nèi)涵深刻，科學(xué)回答了新時代為什么要制定法治建設(shè)規(guī)劃以及如何制定好法治建設(shè)規(guī)劃等重要理論和實踐問題。主要觀點包括：其一，法治建設(shè)規(guī)劃事關(guān)法治建設(shè)長遠(yuǎn)發(fā)展和戰(zhàn)略全局。在中央全面依法治國委員會第二次會議上，習(xí)近平總書記講道：“委員會第一次會議上，我對制定法治中國建設(shè)規(guī)劃、法治社會建設(shè)實施綱要作了部署。這是一件關(guān)系全面依法治國長遠(yuǎn)發(fā)展的大事，必須辦好?！彼麖?qiáng)調(diào)，規(guī)劃提出的發(fā)展目標(biāo)和實現(xiàn)舉措不僅事關(guān)法治建設(shè)內(nèi)部各個環(huán)節(jié)、各個部門、各個方面，而且也與“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局具有密切關(guān)系。因此，必須從全局和戰(zhàn)略的高度認(rèn)識制定法治建設(shè)規(guī)劃，“要貫徹中國特色社會主義法治理論，貫徹新發(fā)展理念，同我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)，同全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨相協(xié)同，扎扎實實把全面依法治國推向前進(jìn)”。其二，制定法治建設(shè)規(guī)劃是加強(qiáng)和完善黨對全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上強(qiáng)調(diào)，全面依法治國決不是要削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。要健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，通過法治保障黨的路線方針政策有效實施。黨的十九大以后成立的中央全面依法治國委員會，堅持黨對全面依法治國的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。中央全面依法治國委員會第一次會議確定的第一項重點工作就是研究制定法治中國建設(shè)規(guī)劃，這是健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度和工作機(jī)制的重要創(chuàng)新。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國社會主義法治之魂，是我國法治同西方資本主義國家法治最大的區(qū)別。離開了黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面依法治國就難以有效推進(jìn)，社會主義法治國家就建不起來。制定實施法治建設(shè)規(guī)劃，把黨中央關(guān)于法治建設(shè)的新思想新理念新戰(zhàn)略通過具有時限性、目標(biāo)性、操作性、連續(xù)性的規(guī)劃制度予以貫徹落實，有助于健全黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的體制機(jī)制。法治規(guī)劃由黨中央制定和發(fā)布，具有政治引導(dǎo)力和政策性約束力。其三，制定法治建設(shè)規(guī)劃必須堅持統(tǒng)籌考慮、科學(xué)實際的原則。習(xí)近平總書記提出：“制定法治中國建設(shè)規(guī)劃，要統(tǒng)籌考慮我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、法治建設(shè)總體進(jìn)程、人民群眾需求變化等綜合因素，使規(guī)劃更科學(xué)、更符合實際。要按照黨的十九大確定的法治中國建設(shè)路線圖，確定近期和中長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，近期考慮要同二〇二〇年全面建成小康社會相銜接，中期戰(zhàn)略要圍繞二〇三五年法治國家、法治政府、法治社會基本建成來設(shè)計。”同時，“法治建設(shè)的中長期目標(biāo)，要統(tǒng)籌考慮國際國內(nèi)形勢、法治建設(shè)進(jìn)程和人民群眾法治需求，同推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求相協(xié)同”。只有統(tǒng)籌兼顧、從實際出發(fā)，制定的法治建設(shè)規(guī)劃才能更加科學(xué)有效。其四，堅持頂層設(shè)計與法治實踐相結(jié)合。習(xí)近平總書記指出：“四十年來我國改革實踐說明，‘摸著石頭過河’是富有中國智慧的改革方法，也是頂層設(shè)計的基礎(chǔ)。法治領(lǐng)域規(guī)劃要遵循這樣的思路，確保制度設(shè)計行得通、真管用，發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠(yuǎn)的保障作用。”只有堅持頂層設(shè)計與法治實踐相結(jié)合，才能有效提升法治建設(shè)規(guī)劃促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的效能。

　　三、關(guān)于法治建設(shè)規(guī)劃理論的實踐路徑

　　自新中國成立直至黨的十八大以前，我國建立了完整的以國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展五年規(guī)劃為基礎(chǔ)的中長期經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃制度。在法治建設(shè)領(lǐng)域，全國人大常委會建立了立法規(guī)劃制度，1986年后我國逐步形成了法制宣傳和普法教育規(guī)劃制度。關(guān)于法治建設(shè)的總體性、全局性、系統(tǒng)性的規(guī)劃制度建立于黨的十八大以后。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》是新中國成立以后黨中央制定的第一個關(guān)于法治建設(shè)的全面系統(tǒng)的綱領(lǐng)性文件，為制定法治建設(shè)總體規(guī)劃奠定了基礎(chǔ)。黨的十九大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷加強(qiáng)和健全黨領(lǐng)導(dǎo)法治建設(shè)的制度和工作機(jī)制，全面貫徹落實習(xí)近平法治思想，在運(yùn)用法治建設(shè)規(guī)劃引領(lǐng)法治發(fā)展方面實現(xiàn)了歷史性變革，取得了歷史性成就。

　　法治建設(shè)規(guī)劃是深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平法治思想的重要舉措。2020年11月16日至17日召開的中央全面依法治國工作會議首次明確提出習(xí)近平法治思想的科學(xué)概念。會議結(jié)束后不久，中共中央發(fā)布的《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》（以下簡稱《規(guī)劃》），提出了未來幾年法治中國建設(shè)進(jìn)程中九個方面重點任務(wù)和目標(biāo)，全面體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想特別是“十一個堅持”的要求。《規(guī)劃》圍繞著建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家這一總目標(biāo)，以中國特色社會主義法治體系“五大體系”為主體框架，突出統(tǒng)籌性、全面性、保障性、創(chuàng)新性?！兑?guī)劃》的第一部分相當(dāng)于“總論”，主要明確法治中國建設(shè)的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)。第一項重點任務(wù)就是“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，奮力建設(shè)良法善治的法治中國”。中國特色社會主義法治道路是全面依法治國的唯一正確道路，是習(xí)近平法治思想中關(guān)于法治建設(shè)政治方向理論的重要組成部分。良法善治是法治中國的價值追求和基本特征。《規(guī)劃》的第二部分至第九部分相當(dāng)于“分論”，主要圍繞全面貫徹實施憲法，建設(shè)完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，依法維護(hù)國家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，加強(qiáng)黨對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)等，提出相關(guān)建設(shè)目標(biāo)任務(wù)和舉措。

　　新時代的法治建設(shè)規(guī)劃是一個“規(guī)劃體系”，制定實施法治建設(shè)規(guī)劃是一個“系統(tǒng)工程”。在實踐中，居于統(tǒng)領(lǐng)地位的是“法治中國建設(shè)規(guī)劃”，以此為根據(jù)，制定“全國人大常委會立法規(guī)劃”“法治政府建設(shè)實施綱要”“法治社會建設(shè)實施綱要”“法治人才培養(yǎng)規(guī)劃”“黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)規(guī)劃”等各領(lǐng)域規(guī)劃，分別對應(yīng)立法、執(zhí)法、司法、守法、法治隊伍建設(shè)等環(huán)節(jié)和方面，體現(xiàn)了習(xí)近平法治思想關(guān)于堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)的總體布局要求。

　　可以說，中央全面依法治國工作會議后，圍繞黨的十九大提出“到2035年基本建成法治國家、法治政府、法治社會”的目標(biāo)，在習(xí)近平法治思想的指導(dǎo)下，《法治社會建設(shè)實施綱要（2020—2025年）》《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025 年）》《法治政府建設(shè)實施綱要（2021—2025年）》等一系列法治建設(shè)規(guī)劃文件相繼出臺，基本形成了法治中國建設(shè)的規(guī)劃體系。

　　法治建設(shè)規(guī)劃是法治建設(shè)的基本遵循，具有指導(dǎo)性、約束性、規(guī)范性、嚴(yán)肅性，明確了法治建設(shè)各領(lǐng)域各環(huán)節(jié)的“時間表”和“路線圖”，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央更加重視運(yùn)用法治規(guī)劃這一治理工具推進(jìn)全面依法治國的執(zhí)政能力，也標(biāo)志著法治中國建設(shè)進(jìn)入“規(guī)劃引領(lǐng)”的新階段，法治建設(shè)呈現(xiàn)出新格局和新特點。

　　四、關(guān)于法治建設(shè)規(guī)劃理論的重要意義

　　黨的十八大以來，習(xí)近平總書記運(yùn)用馬克思主義法治思想的基本立場、基本方法、基本觀點，科學(xué)回答了中國特色社會主義進(jìn)入新時代為什么實行全面依法治國、怎樣實行全面依法治國等一系列重大問題，形成了思想深邃、內(nèi)涵豐富、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備、具有原創(chuàng)性的習(xí)近平法治思想，核心要義可以概括為“十一個堅持”。習(xí)近平法治思想為構(gòu)建具有中國特色社會主義性質(zhì)的法治理論體系、學(xué)科體系和話語體系提供了根本依據(jù)，呈現(xiàn)出鮮明的中國特色、實踐特色、時代特色，引領(lǐng)中國法學(xué)研究從法律主題向法治主題轉(zhuǎn)換，創(chuàng)新發(fā)展了馬克思主義法治思想，開辟了法治學(xué)研究新領(lǐng)域。

　　習(xí)近平法治思想借鑒了古今中外有益的法治理論成果，結(jié)合時代要求，把法治與國家治理緊密聯(lián)系在一起，認(rèn)為不是什么法都能治國，不是什么法都能治好國。 “良法是善治之前提”，要“以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”。良法善治是新時代法治的科學(xué)理念，是我們關(guān)于法治概念的新的歷史視角和價值追求。全面推進(jìn)依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局。國家法律與黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進(jìn)、相互保障的格局是新時代法治中國建設(shè)的新格局。習(xí)近平法治思想科學(xué)回答了新時代為什么要制定法治建設(shè)規(guī)劃以及如何制定好法治建設(shè)規(guī)劃等重要理論和實踐問題，形成了關(guān)于法治建設(shè)規(guī)劃理論，成為習(xí)近平法治思想的重要內(nèi)容。

　　法治規(guī)劃是謀劃法治建設(shè)整體運(yùn)行的設(shè)計圖，是把整個法治建設(shè)引向何處的經(jīng)綸大計。通過發(fā)展目標(biāo)體系的設(shè)立、戰(zhàn)略任務(wù)的確定，既為各個領(lǐng)域的法治建設(shè)提出明確的發(fā)展方向和要求，又為全國人民指明法治建設(shè)的美好前景和奮斗目標(biāo)，從而產(chǎn)生一股強(qiáng)大的凝聚力，把各行各業(yè)和億萬人民動員和組織起來，在法治軌道上推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

　　新時代的法治建設(shè)規(guī)劃體現(xiàn)中國特色社會主義法治道路和法治發(fā)展模式，體現(xiàn)了黨和人民的共同意志，體現(xiàn)黨中央對于法治中國建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)力、政府的推動力和人民群眾積極參與的創(chuàng)造力的互相推動。

　　法治建設(shè)規(guī)劃具有引領(lǐng)法治建設(shè)實踐的重要功能。規(guī)劃內(nèi)涵實踐理性，規(guī)劃行為和規(guī)劃活動本身具備系統(tǒng)論、博弈論、控制論的理論支撐。我國的法治建設(shè)規(guī)劃總體上是基于這樣一種需求與供給關(guān)系，即建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興對于法治中國、法治現(xiàn)代化的需求，以及法治如何保障和滿足法治需求的供給體系與供給能力。這種需求與供給關(guān)系構(gòu)成了制定法治建設(shè)規(guī)劃的客觀基礎(chǔ)和社會機(jī)制。法治規(guī)劃是滿足未來法治需求的思路方案。但這只是對法治建設(shè)規(guī)劃的直觀理解，進(jìn)一步講，法治建設(shè)規(guī)劃也是法治建設(shè)自身的一項重要任務(wù)，不僅包括擬定規(guī)劃方案，而且包括依據(jù)規(guī)劃方案組織和指導(dǎo)法治建設(shè)的整個動態(tài)過程?！胺彩骂A(yù)則立，不預(yù)則廢?！狈ㄖ谓ㄔO(shè)規(guī)劃的主要作用之一，在于對未來法治建設(shè)的預(yù)見和自覺安排，明確發(fā)展目標(biāo)，減少法治建設(shè)的盲目性和可能出現(xiàn)的風(fēng)險，增強(qiáng)對內(nèi)外環(huán)境變化的適應(yīng)性。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中華民族偉大復(fù)興正處于關(guān)鍵時期，通過法治規(guī)劃對法治建設(shè)進(jìn)行總體謀劃和具體部署，對于推進(jìn)全面依法治國具有重要意義。

　　法治規(guī)劃的期限性、階段性、遞進(jìn)性特點使法治建設(shè)必須依照全局性統(tǒng)籌、連續(xù)性推進(jìn)、階段性評估、及時性調(diào)整的思路展開。通過建立“目標(biāo)系”、確定“路線圖”，以年度計劃具體落實，年年推進(jìn)、共同推進(jìn)、協(xié)同推進(jìn)、系統(tǒng)推進(jìn)，科學(xué)推進(jìn)法治建設(shè)各項工作部署有序落實。

（注:文中所有注釋省略）